十八届五中全会解读农村政策

十八届五中全会解读农村政策

“十三五”时期是全面建成小康社会决胜阶段。如何把握发展机遇，破解发展难题?怎样培育发展优势，应对外部挑战?十八届五中全会公报亮点多多，全面小康的美好图景跃然纸上。

定发展目标——两个“翻一番”添加重要前提，“双中高”值得期待

十八届五中全会提出了全面建成小康社会新的目标要求。值得注意的是，公报在“到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番”这个目标前，加上了“在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上”这个“先决条件”。

“更强调平衡性、包容性、可持续性，就是要防止把发展简单化为增加生产总值，我们的全面小康绝不是数据翻一番。就像总书记说的‘发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展’。”国务院参事室特约研究员姚景源说。

“十二五”时期，我国综合国力稳居全球第一阵营，不仅经济总量牢牢占据世界第二位，更成为世界上第二个经济总量破10万亿美元的经济体。然而，我国人均GDP还排在世界80位之后，产业水平还处于中低端，技术水平与发达国家相比仍有很大差距，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。

“基于国情，我们必须以提高发展质量和效益为中心，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式。既要保持中高速增长，产业又要迈向中高端水平，努力实现量增质更优。”姚景源说。

姚景源认为，中国经济发展到今天，增长速度已经不是主要矛盾，但还是要保持中高速增长，而这个中高速增长的动力就是产业迈向中高端水平。“产业迈向中高端水平，不只是对工业而言，而是三大产业都迈向中高端，”姚景源分析，依据公报，要走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路，也要“加快建设制造强国”，解决工业“大而不强”的问题，更要“加快发展现代服务业”。

此外，“消费对经济增长贡献明显加大”也是公报的亮点。姚景源认为，改革开放30多年，依靠出口、投资拉动经济增长的模式，极易受到世界经济波动的影响，形成“海外市场感冒，中国企业咳嗽”的窘境，也导致投资的边际效益递减，产能过剩，而且很难直接改善民生。“‘十三五’消费对经济增长的贡献加大，不仅可以减少外部经济波动对中国经济的干扰，更意味着民生福祉的增加将与国民经济的发展同步，百姓参与感、获得感更强。”

补民生短板——贫困县全部摘帽，补上全面小康的最大短板

五中全会公报的另一个亮点，就是将“我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”制定为全面建成小康社会新的目标要求。

“这个目标为坚决打赢扶贫脱贫攻坚战规定了总体思路、基本方略、行动路线和保障措施。”国务院扶贫办政策法规司司长苏国霞认为，全面建成小康社会，最艰巨的任务在农村，特别是在贫困地区。贫困问题依然是全面建成小康社会的最大短板。

数据显示，2014年，全国还有7017万农村贫困人口，592个国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入6610元，比全国农民平均水平低3282元。贫困人口自我发展能力差，大部分只有初中以下文化程度，很难获得技术、信息、贷款等服务。贫困地区县以下交通基础设施不足，全国12.8万个建档立卡村中，6.9万个行政村不通客运班车。

加快贫困人口脱贫，必须全面实施精准扶贫战略。苏国霞介绍，“十三五”将按照扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求，对贫困人口建档立卡，根据致贫原因和脱贫需求，分类施策，发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态保护脱贫一批、加强教育脱贫一批、社会保障兜底一批，确保到2020年全部脱贫。

实现贫困县全部摘帽，离不开贫困退出机制。苏国霞介绍，中央已明确贫困户、贫困县退出的标准、程序、核查办法，各省区市组织实施。对已经脱贫的农户，在一定时期内让其继续享受扶贫相关政策，避免出现边脱贫、边返贫现象。

“贫困地区贫困人口要如期脱贫，急需改善外部环境。”苏国霞说，下一步要继续支持贫困地区农村公路建设、水利项目建设，全面解决贫困人口饮水安全问题。完善电信普遍服务补偿机制，加快推进宽带网络覆盖贫困村。加快农村危房改造和人居环境整治，加快改善贫困村生产生活条件，扎实推进美丽乡村建设。“扶贫要扶智，更要扶志。国家支持、社会帮扶是外部条件，最终脱贫还是要依靠贫困人口自身努力。”

增人口红利——实施全面二孩政策，预计每年多出生300万—500万人

公报对改善民生的篇幅最长、内容最丰富，但最受社会关注的还是“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”。“这是计划生育政策的延续，2013年实施单独二孩是对全部人群生育政策的集体放松，全面二孩是在此基础上的进一步放宽。”南开大学人口与发展研究所教授原新分析，2012年，我国劳动力人口出现峰值9.4亿人，此后劳动年龄人口在持续减少，老龄化、少子化现象越来越严重，人口结构应有所调整。从调查的情况来看，大部分老百姓也希望实施全面二孩政策。前两年实施的单独二孩政策起到了过渡的作用，目标人群是1000万人，其中60%有生育意愿，他们中有15%在去年已申请生二孩。从效果来看，单独二孩政策并没有导致生育严重堆积现象。这也为政策进一步调整做好了准备。

据原新推算，全面二孩的目标人群约为9000万人，农村人口的生育意愿预计多于城市。实施全面二孩后，整体人口结构都会出现明显的变化，延缓老龄化、劳动力人口下降的趋势，对家庭结构、人口素质也会有影响。

对人口总数来说，短期内可能会有增长带来的压力，但从长期来看，预计2029年—2030年左右出现人口峰值14.9亿人，到2050年依然会减少到13.5亿人。实施全面二孩后两三年内，预计每年出生人口会增加到2000万—2300万人，比目前多300万—500万人，生育水平稳定后，每年出生人口会回落到1500万—1800万左右，生育更替率达到比较合适的水平。

对人口结构来说，人口性别比会有所下降，预计到2050年我国老龄化水平能下降1.5个百分点，但老龄化趋势不可逆，2053年老龄人口峰值出现，老龄人口达到4.87亿人。劳动力人口下降速度也会延缓，但总劳动人口下降的趋势不会改变。

对于家庭结构来说，变成了4∶2∶2，减少了家庭面临的一些风险，对家庭发展能力、孩子的教育等各方面都有不少促进作用。

“这是一项符合民意，符合经济社会发展需求，符合人口发展规律要求的政策，但落到实处仍需要配套措施来支持。”原新说，首先要依法调整人口计生法的有关内容;其次，相应的社会公共政策要做好配套，原有的奖励、处罚政策要随之调整。随着二孩的孕育、出生、长大、就业、老龄的整个生命过程，各项社会公共服务要跟上。

筑生态底线——质量为核心，环境改善背后是系统工程

五中全会公报中，绿色发展的内容占据重要篇幅，其中百姓关注最多的字眼莫过于“生态环境质量总体改善”“以提高环境质量为核心”。天蓝水净食品安全，这些朴素的期待都与“环境质量为核心”紧紧相连。

“从以污染物排放总量控制为核心到环境质量为核心，标志着环境保护从关注工作到关注百姓感受的理念转变，这是一个进步。”环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光这样认为。

以质量为核心看似简单，但在专家们眼里，却是一个复杂的系统工程。中国科学院科技政策与管理科学研究所所长王毅认为，在经济新常态下，环境质量提升牵一发动全身。“提升环境质量，并不意味着依靠实行最严格的环境保护制度，通过深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划就可以达到。城市布局是否科学、农业发展是否合理，经济结构调整是否到位，产业能源战略转型是否能够适应，这些都与环境质量有着紧密关系，公报为提升环境质量提供了“工具箱”。

特别是公报中提出“建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度”，夏光认为，过去对公共资源能源管理缺乏有效手段，导致了过度消耗等问题，新制度以市场手段解决资源环境等公益性领域的问题，是一项深刻变革。确权之后就会有交易，这对于资源节约将有直接贡献，也是对环境质量提升的重要促进。

地方环境监测数据造假、干预环保执法，这些现象将有效减少。“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”，公报透露的这个最新亮点，实际上正是环保系统多年呼吁的。王毅认为，这将便于省内监测资源配置得更合理，也利于打破地方保护，也是支撑环境质量总体改善的有效制度安排。

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